国家改革において、最大の障壁は何か。
多くの人は、財源不足、法律の不備、政治家の指導力不足、国民の理解不足を挙げるかもしれない。しかし、ジョージアの改革者カハ・ベンドゥキゼが直面した最大の敵は、もっと構造的なものだった。
それは、官僚機構の自己保存本能である。
プリンストン大学の「Innovations for Successful Societies（ISS）」が2009年に実施したベンドゥキゼへの直接インタビュー、および関連ケーススタディによれば、彼はジョージアの公務員制度改革において、政府機関の削減、機能の廃止、人員の大幅縮小、給与体系改革、職務記述書の導入、能力主義化に取り組んだ。ISSは、彼がジョージアの公務員制度を縮小し、政府機関・機能・職員数を減らす経験を語ったと整理している。
重要なのは、彼が「官僚を説得して改革した」のではないという点である。
日本の行政改革では、しばしば「関係省庁と丁寧に協議する」「現場の理解を得る」「段階的に進める」「合意形成を図る」といった言葉が使われる。しかしベンドゥキゼの発想は、それとはまったく逆だった。
彼は、利害関係者が改革を受け入れるまで待たなかった。
官僚機構が自発的に身を切ることにも期待しなかった。
むしろ、官僚が抵抗しても意味がない構造を先に作った。
予算を削る。
機能を廃止する。
許認可権を消す。
政治的な機会を逃さず、一気に動く。
実行責任は各省庁に委ね、抵抗の矛先を分散させる。
能力主義のルールを導入し、「なぜ残るのか、なぜ去るのか」を可視化する。
この手法は、穏健な行政改革というより、国家機構に対する外科手術に近い。
予算を「武器」にした兵糧攻め
ベンドゥキゼ流改革の第一の特徴は、予算を武器として使った点にある。
通常、役所に人員削減を求めれば、官僚は必ず抵抗する。
「この業務は国民生活に不可欠です」
「現場はすでに限界です」
「人を減らせば行政サービスが低下します」
「まずは実態調査が必要です」
「段階的な検討が必要です」
このような言葉によって、改革は先延ばしされる。人員削減の議論は、各部署の業務の重要性をめぐる泥沼の調整に引きずり込まれ、最終的には骨抜きになる。
ベンドゥキゼは、この罠を理解していた。
だから彼は、「誰を削るか」という議論から入らなかった。
先に予算を削ったのである。
ISSのインタビュー概要でも、ベンドゥキゼは予算改革を、公務員数と政府機能を減らすための道具として使ったと説明されている。
これは極めて冷徹な手法である。
各省庁の予算枠を縮小すれば、組織は物理的に現状維持できなくなる。全員に給与を払い続けることが不可能になる。そうなれば、省庁側は自ら選ばざるを得ない。
無能な職員を残し、優秀な職員まで低賃金で抱え続けるのか。
それとも、余剰人員を削減し、残った優秀な人材により高い給与を払うのか。
ベンドゥキゼは、官僚機構にこの二者択一を迫った。
この手法のポイントは、人員削減を「政治的説得」の問題ではなく、「予算制約」の問題に変えたことにある。反対しても、財布の中身がなければ組織は維持できない。抵抗の余地を、制度的に狭めたのである。
権限を奪う――官僚の「城」を消す
第二の特徴は、官僚機構の権限そのものを奪ったことである。
ベンドゥキゼが率いた改革調整の仕組みは、巨大官庁ではなかった。ISSのケーススタディは、バラ革命後、サアカシュヴィリ大統領とベンドゥキゼがソ連型官僚機構の刷新を目指し、リバタリアン的な市場改革やニュー・パブリック・マネジメントの考え方を借りながら、冗長な政府機能を廃止し、省庁を統合し、公務員制度を大幅に縮小したと説明している。
ここで重要なのは、単に職員を減らしただけではないという点である。
彼は、官僚が守ろうとする「仕事」そのものを消した。
許認可。
検査。
審査。
登録。
監督。
規制。
証明。
補助金配分。
これらは、官僚にとって権限であり、時に利権であり、賄賂の機会でもある。ジョージアのようなポストソビエト国家では、複雑な許認可制度が腐敗の温床になっていた。
ベンドゥキゼは、そこに切り込んだ。
彼自身、ISSのインタビューで、2004年当時の政府機関は過剰人員で非効率であり、多くの職員は自分が何をしているのか理解しておらず、何より過剰な機能が多かったと述べている。彼は、多くの機能が単に廃止されたと説明している。
さらに彼は、規制は一般に良いことより悪いことを生む、規制が多いほどよくなるという考えは間違いだと述べ、ビジネス支援、技術支援、産業別支援、検査、許認可、発給機関などを含む多くの機関を廃止・統合したと語っている。ISSのインタビューでは、30以上の機関を廃止または統合したとの発言も確認できる。
これは、官僚の抵抗に対する最も本質的な攻撃である。
官僚は、自分のポストを守る。
予算を守る。
部下を守る。
権限を守る。
許認可を守る。
しかし、その権限を法律上廃止してしまえば、守るべき城が消える。
「この部署は必要です」と主張しても、その部署が担っていた機能そのものが廃止されれば、存在理由がなくなる。
「この許認可は重要です」と言っても、その許認可制度が廃止されれば、官僚の裁量は消える。
ベンドゥキゼは、官僚機構と交渉するのではなく、官僚機構の土台を削ったのである。
「順番」を固定しない――機会窓を逃さない改革
第三の特徴は、改革の順番を固定しなかったことだ。
従来の行政改革論では、改革には順序があるとされる。まず調査し、次に制度設計を行い、関係者と調整し、試行し、段階的に拡大する。これは、安定した行政国家においては合理的に見える。
しかし、ベンドゥキゼは、この発想を疑った。
ISSのインタビュー概要によれば、彼は改革を形式的に順序づけることはできないと考えていた。改革の機会は政治状況によって変動するため、チャンスが現れたときに掴まなければならない、というのが彼の考え方だった。
これは、ポスト革命期のジョージアという特殊な政治状況と深く関係している。
2003年のバラ革命後、国民の旧体制への怒りは強かった。腐敗した官僚制度を変えなければならないという政治的支持もあった。サアカシュヴィリ政権には、高い政治的エネルギーがあった。
ベンドゥキゼは、この「機会窓」を逃さなかった。
改革は、抵抗勢力が態勢を整える前に進めなければならない。
官僚がネットワークを作る前に動く。
メディアを使って反撃する前に法律を変える。
業界団体がロビー活動を始める前に制度を消す。
世論が改革疲れを起こす前に、一気に進める。
ISSのケーススタディも、ジョージア政府が公衆の支持を活用して、迅速かつ大胆な変化を進めたことを記録している。
このスピード感が、ベンドゥキゼ改革の本質である。
改革において、時間は中立ではない。
時間は抵抗勢力に味方する。
時間が経てば、失われる既得権益を持つ人々は連携する。政治家に働きかける。メディアに話を流す。労働組合や業界団体を動かす。法案を遅らせる。例外規定を入れさせる。
だからこそ、ベンドゥキゼは「同時多発的」に進めた。
官僚が反撃の準備を整えた頃には、すでに組織や役職や許認可制度が法律上消えている。この状態を作ることが、最大の抵抗管理だったのである。
実行は現場に委ねる――抵抗を内向きに分散させる
第四の特徴は、実行責任を各省庁に委ねたことである。
一見すると、これは矛盾しているように見える。
強烈な改革者であれば、すべてを中央で決め、すべてを自ら実行したように思える。
しかし、ベンドゥキゼはそうしなかった。
ISSのケーススタディは、ベンドゥキゼが多くの改革政策の策定に大きな役割を果たした一方で、彼のオフィスは改革の実施を各省庁に委ねたと説明している。 また、関連資料は、彼が内閣、首相府、大統領と緊密に協議しながら、各大臣が共通の政策目標と原則のもとで自ら改革案を生み出す分権的な取り組みを監督したと記録している。
これは、極めて巧妙なデレゲーション戦略である。
ベンドゥキゼのチームは、方向性と数値目標を示す。
たとえば、職員を大幅に削減せよ。
この機能を廃止せよ。
この許認可をなくせ。
組織を統合せよ。
しかし、誰を残し、誰を去らせるかの具体的な判断は、各省庁の大臣や副大臣に委ねる。
もしベンドゥキゼ自身が全官庁の人事を一律に決めていれば、すべての怒りが彼一人に集中しただろう。解雇された官僚、権限を失った部局、既得権益を奪われた関係者が、反ベンドゥキゼで結集する危険があった。
しかし、実行を各省庁に委ねれば、抵抗の構図は変わる。
誰が残るのか。
誰が去るのか。
どの部署を守るのか。
どの機能を捨てるのか。
この争いは、省庁内部の問題になる。抵抗のエネルギーは、中央政府全体への反乱ではなく、省庁内の人事闘争や優先順位争いへと分散される。
ベンドゥキゼは、改革の設計者でありながら、解雇の直接的な執行者にはなりすぎなかった。
ここに、政治的リスク管理の巧さがある。
能力主義という反論しにくいルール
第五の特徴は、能力主義を導入したことである。
ダウンサイジングは、単に人を減らすだけでは失敗する。古いコネや縁故で残る人間が残り、優秀な人材が去れば、行政能力はさらに低下する。
ベンドゥキゼ改革では、職務記述書、能力評価、給与体系改革、実績評価などが重要なテーマになった。ISSのベンドゥキゼ・インタビューは、重要課題として職務記述書、給与構造改革、能力主義、パフォーマンス管理、ダウンサイジングを挙げている。
これは、旧ソ連型の官僚制に対する挑戦だった。
年功。
コネ。
政治的忠誠。
形式的な肩書。
過去の慣行。
こうした要素で人が残るのではなく、現代的な行政能力、ビジネススキル、職務適性、改革への対応力を基準にする。
能力評価の重要性は、抵抗管理の面でも大きい。
単に政治的に解雇されたのであれば、去る側は「不当な迫害だ」と訴えることができる。しかし、職務記述書があり、求められる能力が示され、評価の結果として職務に合わないと判断されれば、反発の説得力は弱まる。
もちろん、評価制度が完全に客観的であるとは限らない。
現実には政治的判断も混じる。
急速な改革では、誤った解雇も起こり得る。
それでも、少なくとも「能力主義」というルールを掲げることで、改革は単なる粛清ではなく、行政能力を高めるための再編として位置づけられる。
ここが重要である。
ベンドゥキゼは、公務員を敵として全否定したわけではない。
むしろ、少数精鋭の公務員には高い報酬を払い、責任を持たせ、腐敗せずに働ける環境を作ることを重視した。
人を減らすことが目的ではない。
機能しない政府を、機能する政府に変えることが目的だった。
官僚を説得するのではなく、抵抗不能な構造を作る
ベンドゥキゼ流の抵抗管理を一言で言えば、こうなる。
官僚を説得するのではなく、官僚が抵抗しても無駄な構造を作る。
予算がない。
機能が廃止されている。
許認可権が消えている。
組織が統合されている。
法律が変わっている。
人事判断は各省庁内部に委ねられている。
能力評価のルールが導入されている。
この状態になれば、官僚は「改革反対」を叫ぶことはできても、実際に現状維持する手段を失う。
これが、ベンドゥキゼ改革の冷徹な本質である。
日本的な行政改革は、しばしば逆の順序を取る。
まず関係者と調整する。
抵抗する省庁に配慮する。
例外規定を入れる。
段階的実施にする。
検討会を設置する。
報告書をまとめる。
次年度以降に先送りする。
その結果、改革の看板は残るが、中身は薄まる。
ベンドゥキゼの視点から見れば、これは「合意形成」の名を借りた改革骨抜きである。利害関係者との合意形成を目的化すれば、最も強い拒否権を持つ者に制度設計が引きずられる。つまり、改革の対象である官僚機構が、改革の中身を決めることになる。
それでは、改革は進まない。
ただし、強権的改革には危うさもある
もちろん、ベンドゥキゼ流を無条件に称賛することはできない。
ISSのケーススタディも、サアカシュヴィリ政権の強い大統領権限には、権威主義化の機会を生むとの批判があったことを記録している。ジョージア政府側は、2004年の政治・経済危機という非常時には特別措置が必要だったと説明していた。
これは重要な論点である。
改革のスピードが速すぎれば、民主的な熟議は不足する。
官僚の抵抗を排除することは、時に専門知識の軽視にもつながる。
機能を廃止しすぎれば、後になって必要な制度まで失う危険がある。
能力主義を掲げても、評価の公正性が担保されなければ、別の形の恣意性が生まれる。
実際、ベンドゥキゼ自身も、規制を廃止しすぎれば、国際的な圧力の中で将来的に一部が復活するかもしれないと認めている。ISSのインタビューでも、彼は一部の機関は将来再び設けられる可能性があると語っている。
つまり、ベンドゥキゼ改革は万能薬ではない。
だが、それでも彼の改革から学ぶべき点は大きい。
特に、停滞した組織が自らを変えることはほとんどない、という現実である。
既得権益を持つ組織は、必ず自己保存する。
改革の対象に改革案を委ねれば、改革は弱まる。
抵抗勢力に時間を与えれば、改革は潰される。
この冷徹な現実認識こそ、ベンドゥキゼの最大の教訓である。
日本への示唆――「調整型改革」はなぜ失敗するのか
日本の行政改革は、しばしば「丁寧な調整」によって進められる。
もちろん、民主主義国家において合意形成は重要である。
乱暴な改革は、現場を混乱させ、国民生活に悪影響を及ぼす危険がある。
しかし、問題は、合意形成が改革の手段ではなく、改革を骨抜きにする口実になってしまうことである。
既得権益を持つ省庁に事前調整する。
業界団体に配慮する。
関係者の理解を得るまで待つ。
検討会を重ねる。
例外を増やす。
実施時期を遅らせる。
この過程で、改革は「誰も困らない改革」へと変質する。
だが、誰も困らない改革は、たいてい何も変えない。
ベンドゥキゼの改革は、日本に対して一つの厳しい問いを投げかける。
改革とは、誰かの権限を削ることである。
改革とは、誰かの予算を減らすことである。
改革とは、誰かのポストを消すことである。
改革とは、誰かの既得権益を終わらせることである。
その痛みを避けて、改革だけを実現することはできない。
結論――ベンドゥキゼは「抵抗管理」の政治家だった
カハ・ベンドゥキゼの行政改革は、単なる小さな政府論ではない。
それは、抵抗勢力をどう管理するかという政治技術の実践だった。
彼は、官僚を長々と説得しなかった。
官僚が抵抗しても無駄な制度環境を作った。
予算を先に削る。
機能を法律上廃止する。
許認可権を消す。
政治的な機会窓を逃さず、一気に動く。
実行責任を各省庁に委ね、抵抗を分散させる。
能力主義を導入し、反発の正当性を弱める。
これが、ベンドゥキゼ流の改革術である。
もちろん、その手法には危うさもある。民主的統制、専門性の維持、社会的弱者への配慮、制度の安定性といった課題は残る。
しかし、停滞した国家や組織を本気で変えようとするなら、彼の冷徹な現実認識から目をそらすことはできない。
改革の敵は、反対意見そのものではない。
改革の敵は、現状維持によって利益を得る組織の自己保存本能である。
ベンドゥキゼは、その本能を説得しようとしなかった。
それが働く余地を、制度的に奪った。
ここに、ジョージア改革の核心がある。
そしてそれは、行政改革、企業改革、ガバナンス改革、あらゆる組織改革に通じる教訓である。
改革とは、正しいことを言うだけでは足りない。
抵抗できない構造を作るところまで設計して、初めて実現する。
カハ・ベンドゥキゼは、そのことを誰よりも冷徹に理解していた改革者だった。
さくらフィナンシャル リンク集
YouTube
https://www.youtube.com/@sakurafinancialnews
この記事へのコメントはありません。